Свобода теряет оперение: тенденции законодательства о гражданских правах в Европейском союзе

by jepoirrier at Flickr. CC BY-SA 2.0
by jepoirrier at Flickr. CC BY-SA 2.0
ФИЛИП ПАЗДЕРСКИ, Институт общественных дел & Европейский гражданский форум

Говоря о сужении пространства для гражданского общества и ограничении свободы объединений в Европейском Союзе, мы в первую очередь обращаем внимание на «обычных подозреваемых» – несколько государств Европейского Союза, в основном присоединившихся после 2004 года, где в последнее время наблюдается особенно резкое ухудшение ситуации. Но читая сообщения о положении в ЕС в целом, мы везде отмечаем неблагоприятные условия для деятельности неправительственных организаций (НПО): по данным последнего мониторинга CIVICUS, пространство для гражданского общества в 14 странах ЕС оценивается как открытое, в 13 – как сужающееся и в одной стране (Венгрии) – как закрытое (CIVICUS, 2020).

Тенденции к ограничению свободы объединений наблюдаются даже в странах, где ситуация считается благополучной. Мы видим, как правительства копируют друг у друга способы ограничения деятельности организаций, которые власть считает враждебными. Большинство таких способов относятся к одной из четырех категорий:

  • Формирование подозрительного отношения к НПО под предлогом того, что они якобы действуют в интересах неких групп, а не на благо общества.
  • Ограничение доступа некоторых организаций к финансированию, часто в связи с первым пунктом.
  • Внесение законодательных изменений с негативными последствиями для организаций, работающих в некоторых сферах.
  • Изменения законов и политики, препятствующие участию организаций в процессах принятия решений и гражданского диалога.

 

ФОРМИРОВАНИЕ ПОДОЗРИТЕЛЬНОГО ОТНОШЕНИЯ

Высказывания о «политической ангажированности» некоторых НПО или осуществлении ими «политической деятельности» нередко звучат в Чешской Республике, Венгрии, Польше и Словакии. (CSOSI 2019). Обычно такие утверждения имеют целью лишить НПО легитимности – особенно среди тех, чья деятельность раздражает власть имущих – а затем воспрепятствовать их работе. Еще одна цель – оказать парализующее воздействие на неправительственные организации в целом. Иногда власти ограничиваются словесными обвинениями, но время от времени возникают и правовые проблемы. Так, в трех странах ЕС в последнее время отмечено наступление на «политическую» деятельность гражданского общества (Activizenship 2019: 14).

В феврале 2019 года Федеральный финансовый суд Германии вынес решение по делу немецкого отделения Ассоциации за налогообложение финансовых сделок для оказания помощи гражданам (ATTAC). Организация обратилась в суд после того, как немецкие налоговые органы сочли ее деятельность слишком политической, чтобы считать ее осуществляемой в интересах общества (критерий, дающий НПО право на освобождение от налогов). Суд вынес постановление, согласно которому «влияние на принятие политических решений и формирование общественного мнения […] не служит благотворительной цели» (Civic Space Watch, 2019).

В Ирландии произошли похожие события, но уже в связи с Законом о выборах (с поправками 2001 года), применение которого распространили на адвокационную работу НПО по вопросам прав человека, включая право на доступ к образованию и право на аборт. Закон содержит запрет на иностранные пожертвования «третьим сторонам», проводящим кампании в «политических целях», и ограничивает суммы анонимных и некоторых других пожертвований, полученных в том числе и вне периода избирательной кампании. Также закон требует от организаций, участвующих в таких кампаниях, открывать отдельный банковский счет, предназначенный для пожертвований на «политические цели». На основании этих положений НПО обязывали вернуть средства, полученные из-за рубежа, и значительные суммы других пожертвований, прежде чем вести кампании в преддверии ирландского референдума по поправке к конституции, запрещающей аборты ( Activizenship 2020: 123; ICCL 2018).

В Великобритании принят Закон 2014 года о прозрачности лоббирования, ведения беспартийной кампании и управления профсоюзами, который внес поправки в прежнее избирательное законодательство. Закон обязывает внепартийных участников избирательной кампании, в том числе НПО, регистрироваться в этом качестве и декларировать избиркому свои расходы, если их сумма превышает определенный порог или если деятельность организации может повлиять на результат выборов (Activizenship 2019: 14). Эта норма может применяться к расходам организаций ретроспективно – как это произошло во время внеочередных выборов 2017 года, когда благотворительные организации, занимающиеся вопросами социальной помощи и жилья, сообщали, что «боятся высказывать свое мнение» (The Guardian, 2017). Оба закона – и ирландский и британский – подверглись критике со стороны бывшего Спецдокладчика ООН по вопросу о правах на свободу мирных собраний и ассоциации за их «парализующее воздействие» на работу НПО (UN, HRC 2017).

В подобной атмосфере недоверия к НПО как минимум 10 стран (Бельгия, Дания, Германия, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия, Румыния, Словакия и Испания) в период с июня 2018 года по июнь 2019 года инициировали или приняли законы о борьбе с отмыванием денежных средств и законы о прозрачности, потенциально способные препятствовать деятельности гражданского общества (Activizenship 2019: 16-17). Во многом это было связано с транспозицией на национальный уровень 4-й Директивы ЕС по борьбе с отмыванием денежных средств (Directive (EU) 2015/84). Результатом стали зарегулированность и чрезмерное бюрократическое бремя для НПО, особый характер деятельности которых не был учтен при принятии законов. Кроме того, законодательство предусматривает несоразмерные санкции за несоблюдение установленных правил, а также есть опасения относительно сохранности персональной информации физлиц – доноров и бенефициаров НПО. То, что законодательство не адаптировано к специфической ситуации НПО, объясняется просто: ни в одной из стран, за исключением Словакии, неправительственные организации не принимали участие в его разработке (Activizenship 2019: 19).

 

ОГРАНИЧЕНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ

Под видом обеспечения прозрачности государства вводят дополнительные требования и ограничения для НПО. Так появились проекты законов и политики, которые призваны заставить НПО чаще отчитываться о полученном финансировании в целом и особенно подробно – о зарубежном финансировании (Activizenship 2019: 18). Такие инициативы нередко сопровождаются клеветническими кампаниями, обличающими НПО как «иностранных агентов» (смотри, например, CSOSI 2019: Slovakia, CSOSI 2019: Romania, CSOSI 2019: Bulgaria). Вслед за венгерским законом 2018 года о прозрачности организаций (который Суд ЕС признал нарушением свободы объединений) в 2020 году аналогичные законы были предложены или приняты в ряде других стран, включая Польшу, Болгарию и Грецию. Декларируемая цель таких законов – повышение прозрачности, но фактически они создают непосильное бремя для гражданского сектора и ведут к его стигматизации (Activizenship 2020: 13).

Группа болгарских депутатов от правящей коалиции внесла пакет поправок к Закону о некоммерческих юридических лицах (Закон об НПО) и ряду других законов. Принятие этих поправок обяжет некоммерческие организации со статусом общественно-полезных отчитываться о доходах из иностранных источников в сумме свыше примерно 500 евро в течение семи дней с момента их получения. При повторном несоблюдении требования организация может быть ликвидирована.

В Греции в начале 2020 года принят закон, по которому НПО, работающие с мигрантами, в рамках обязательной перерегистрации должны будут разместить в публичном реестре сведения о своих членах и сотрудниках (Spyratou 2020: 108-111).

Попытки принять подобное законодательство предпринимались также в Нидерландах, Германии, Бельгии, Дании и Польше.

 

ВВЕДЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ

Еще задолго до всемирной пандемии COVID-19 правительства находили различные способы ограничить свободу объединений. С этой целью против активистов и организаций применялись законы об общественной безопасности и о борьбе с терроризмом. В Великобритании в сентябре 2017 года в прессу просочились документы, свидетельствующие о применении антитеррористических стратегий для слежки за мусульманскими активистами и благотворительными программами, а также за активистами антивоенных, антифрекинговых, пропалестинских кампаний, противниками режима жесткой экономии и защитниками прав животных (CIVICUS Monitor 2018; UN, HRC 2017). В Испании, начиная с 2017 года, антитеррористическое законодательство гораздо чаще применялось против активистов и инакомыслящих (The Guardian 2018).

Во Франции после убийства Самюэля Пати в октябре 2020 года министр внутренних дел объявил, что правительство в течение двух недель выступит с предложением о роспуске организации Collectif contre l'Islamophobie en France (CCIF). На каком основании это планировалось сделать, министр не уточнил. (ECNL 2020). Такое решение, по-видимому, будет нарушением международных и европейских норм, определяющих, в каких случаях допустим принудительный роспуск организации.

Во Франции и Германии принятие Европейской директивы 2016 года о коммерческой тайне (Directive (EU) 2016/943), призванной защищать деловую информацию частного бизнеса, может привести к трудностям работы НПО с информацией. Федеральный закон Германии 19/4724 дает очень широкое определение «коммерческой тайны» и не содержит прямого исключения из действия закона для журналистов.

Подобные опасения высказывались и в отношении закона Франции о коммерческой тайне (LOI n° 2018-670). Веское оправдание таких опасений – возросшее в последнее время число судебных исков со стороны корпораций в отношении журналистов и НПО, пытающихся привлечь их к ответу – так называемые стратегические иски против участия общественности (SLAPP). Такие судебные дела отмечены во Франции, Великобритании, Португалии и Эстонии, причем большинство исков поданы против активистов и НПО, занимающихся защитой экологии (включая контроль деятельности добывающих отраслей) и прав животных (Activizenship 2019: 27).

Чрезвычайные меры противодействия пандемии COVID-19 послужили предлогом для инициирования законодательства, ограничивающего возможности экологических и природоохранных НПО выполнять их работу. Правительство Словении изменило критерии доступа НПО к результатам оценки воздействия на окружающую среду при получении разрешений на строительство (Activizenship 2020: 34). Аналогичный подход использовала и Польша в рамках так называемого антикризисного законодательства.

 

ПРЕПЯТСТВИЯ ОБЩЕСТВЕННОМУ УЧАСТИЮ

И наконец, в последние годы мы все чаще наблюдаем попытки ослабить влияние НПО на процессы принятия решений. Это проявилось в таких вопросах, как доступность представляющей общественный интерес информации, непрозрачность или фиктивность процедур участия в процессах принятия решений, ограничения адвокационной деятельности, сложность получения доступа к определяющим политику лицам, общественные консультации.

В Австрии в октябре 2018 года Австрийская народная партия (ÖVP) и Партия свободы (FPÖ) в срочном порядке внесли в Закон об оценке воздействия на окружающую среду поправку, не позволяющую проводить такую оценку организациям, насчитывающим менее 100 членов (CIVICUS Monitor 2019).

В Германии на съезде правящего Христианско-демократического союза (ХДС) прозвучал призыв к законодательным изменениям, которые не позволят экологическим организациям подавать в суд на правительство за нарушение экологических стандартов (Civic Space Watch2019). Подобные изменения в 2019 году были также инициированы в Польше в отношении Directive 2011/92/EU.

Предложенные в Болгарии поправки к закону об НПО призваны сократить некоторые функции Совета по развитию гражданского общества (консультативного органа при Совете министров), в том числе лишить его права устанавливать приоритеты государственного финансирования гражданского сектора и распределять государственные средства среди организаций (Letter from Bulgarian CSOs 2020). В этой связи стоит упомянуть и законодательные изменения, предложенные в Словении, Польше, Хорватии и Чехии (см. ECF 2020 and CSE2020).

Все, о чем говорилось выше, еще раз подтверждает необходимость внимательно следить за тем, как изменения в законодательстве и правоприменении влияют на свободу объединений. Независимо от общей ситуации гражданского общества в той или иной стране, повсюду есть неправительственные организации, деятельности которых сегодня препятствуют законодательные ограничения. Этим организациям полезно было бы обмениваться опытом преодоления таких проблем.

Share: