Как в России решают проблему изменения климата

image-9
ВИКТОР ЧИСТЯКОВ, Экологический правовой центр «Беллона»

Делегация России подписала Парижское соглашение (ПС) 22 апреля 2016 года.1Последовавшие за этим законодательные меры показали, что Россия была намерена исполнять Парижское соглашение еще до того, как формально присоединилась к нему 21 сентября 2019 года.2 Как отмечало Минприроды России,3 по российскому законодательству присоединение к ПС не требует ратификации и выражается в его принятии. Присоединяясь к ПС, Россия согласилась признать обязательность Парижского соглашения и интегрировать его положения в свои нормативные правовые акты.

Предполагается, что каждое подписавшее ПС государство достигнет глобального пика выбросов парниковых газов в кратчайшие сроки и примет обязательства в отношении определяемых на национальном уровне вкладов (ОНУВ). Российская Федерация поставила целью снижение выбросов парниковых газов до уровня 70-75% от выбросов базового 1990 года.

Чтобы обеспечить преемственность и приоритетность законодательных мер в связи с реализацией ПС в России, были намечены три основных задачи:

  • разработка стратегии долгосрочного развития с низким уровнем выбросов
  • сокращение выбросов парниковых газов
  • план адаптации национальной экономики к изменениям климата

 

СТРАТЕГИЯ ДОЛГОСРОЧНОГО РАЗВИТИЯ С НИЗКИМ УРОВНЕМ ВЫБРОСОВ ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ

3 ноября 2016 года Правительство РФ утвердило план реализации комплекса мер по совершенствованию государственного регулирования выбросов.4 В соответствующем распоряжении Правительства первоочередное внимание было уделено оценке макроэкономических последствий присоединения к ПС с учетом прогноза социально-экономического развития страны. В частности, Минэкономразвития было поручено разработать проект стратегии долгосрочного развития с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года.

Министерство опубликовало первый проект такой стратегии спустя четыре с лишним года, в марте 2020-го.5 Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного управления было рекомендовано руководствоваться положениями стратегии в своем планировании и включать их в программы деятельности подведомственных предприятий.

В рамках стратегии были рассмотрены четыре основных сценария, в том числе базовый и интенсивный. Согласно базовому сценарию, который, по мнению Министерства, наиболее реален, уровень выбросов к 2030 году вырастет по сравнению с 2017 г. (1,58 млрд. тонн, или 51% от уровня 1990 года). Базовый сценарий предусматривает формирование правовой и методической основы для технологической трансформации экономики, введение национальной системы углеродного регулирования и развитие климатического мониторинга. Меры, которые предстоит реализовать в рамках этого сценария, включают увеличение генерации на основе возобновляемых источников энергии, масштабную электрификацию и цифровизацию транспорта, отказ от сплошных рубок и охрану лесов от пожаров.

Интенсивный сценарий предполагает к 2050 году снижение выбросов на 48% от уровня 1990 года и достижение Россией углеродной нейтральности во второй половине 21-го века. Страна также будет принимать меры по снижению спроса на ископаемое топливо и стимулировать использование возобновляемых источников энергии.6

РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЫБРОСОВ ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ

В ноябре прошлого года президент Путин подписал указ, согласно которому правительство должно обеспечить сокращение выбросов парниковых газов7 с учетом максимально возможной поглощающей способности лесов и при условии устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации. Правительству было дано указание разработать и утвердить Стратегию социально-экономического развития с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г. Затем Россия сообщила секретариату Рамочной конвенции ООН о своем первом определяемом на национальном уровне вкладе (ОНУВ), согласно которому к 2030 году объем выбросов парниковых газов планируется ограничить уровнем 70% от значения 1990 года.

Одним из основных нормативных актов в этой области стал проект федерального закона «О государственном регулировании выбросов парниковых газов».8 Он был внесен Минэкономразвития в 2018 году и претерпел ряд изменений. Законопроект вводит обязательные требования к основным источникам выбросов СО2, регулирует выдачу разрешений на прямые выбросы парниковых газов для организаций и устанавливает целевые показатели прямых выбросов как для Российской Федерации в целом, так и для отдельных отраслей. Он также вводит налоговые льготы для компаний в качестве стимулирования их деятельности по сокращению выбросов или их поглощению и предусматривает механизм передачи единиц сокращения и единиц поглощения парниковых газов.9

Минэкономразвития России также подготовило проект концепции системы учета, регистрации, выпуска в обращение и зачета результатов климатических проектов, о чем сообщалось 24 августа 2020 г. Проект предусматривает создание национального регистра климатических проектов и реестра углеродных единиц, а также проведение верификации климатических проектов в соответствии с международным стандартом.10 Создание системы климатических проектов рассматривается как способ привлечения устойчивых и зеленых инвестиций в российскую экономику.

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПЛАН ДЕЙСТВИЙ ПО АДАПТАЦИИ К ИЗМЕНЕНИЯМ КЛИМАТА

Еще одним важным законодательным шагом стало утверждение «Национального плана мероприятий первого этапа адаптации к изменениям климата» распоряжением от 25 декабря 2019 года,11 опубликованным 4 января 2020 г. В национальном плане определены первоочередные меры по адаптации экономики и государственного сектора к изменениям климата, включая такие отрасли, как транспорт, топливно-энергетический комплекс, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, природопользование и промышленный комплекс. Планом предусмотрены приоритетные меры адаптации к изменениям климата: энергоэффективность, развитие возобновляемых источников энергии, эффективное использование материалов и декарбонизация. Национальный план действий устанавливает сроки внесения изменений в действующие нормативные акты и подготовки новых законопроектов с указанием ведомств, ответственных за реализацию этих законодательных инициатив. И наконец, в нем говорится о подготовке национального плана мероприятий второго этапа адаптации к изменениям климата на период до 2025 года.

Согласно Национальному плану действий, несколько нормативно-правовых документов следовало подготовить до конца 2020 года. Министерство экономического развития разработало проект федерального закона, в котором вводится понятие «адаптация к изменениям климата», дается его определение и указаны пути реализации Национального плана действий органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях.

Министерство также подготовило проект приказа об утверждении методических рекомендаций по оценке климатических рисков, ранжированию адаптационных мероприятий по степени их приоритетности и формированию отраслевых, региональных и корпоративных планов адаптации к изменениям климата, а также основных показателей достижения целей адаптации к изменениям климата.12

Наконец, Минприроды разработало проект приказа «Об утверждении типового паспорта климатической безопасности территории субъекта Российской Федерации».13 Цель документа – обеспечение унифицированного подхода к обоснованию и разработке региональных планов адаптации к изменениям климата; также в паспорте будут представлены наблюдаемые и прогнозируемые тенденции изменений климата.

 

ДРУГИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ПАРИЖСКОГО СОГЛАШЕНИЯ

Несколько нормативно-правовых документов по исполнению обязательств в рамках Парижского соглашения были приняты в 2019 году:

1) В январе 2019 года Министерство природных ресурсов и экологии опубликовало паспорт национального проекта «Экология»,14 предусматривающего эффективное обращение с отходами производства и потребления, включая ликвидацию несанкционированных свалок и снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха.

2) В мае 2019 года вышел Указ Президента РФ № 216 «Об утверждении Доктрины энергетической безопасности».15 В указе говорится о поддержке международных усилий, направленных на противодействие изменению климата, но в то же время объявляются недопустимыми ущемление интересов государств-производителей энергоресурсов и намеренное игнорирование отдельных аспектов устойчивого развития.

Интеграция обязательств в рамках Парижского соглашения в структуру российского экологического права идет успешно. Заявленная цель перехода к низкоуглеродной экономике свидетельствует о том, что Россия намерена применять мировые практики и следовать зеленой повестке в развитии социально-экономического и энергетического секторов. После того как российское правительство и отраслевые министерства доработают проекты законов и стратегий низкоуглеродного развития, новые правовые нормы будут внедрены на всех уровнях государственного аппарата. Это означает, что на международном и национальном уровне Россия войдет в круг государств-лидеров в области устойчивого развития.

Share:
  1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2016 г. № 670-р.http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201604200001 (по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  2. О принятии Парижского соглашения. Постановление Правительства № 1228 от 21 сентября 2019 г. http://static.government.ru/media/files/l0US0FqDc05omQ1VgnC8rfL6PbY69AvA.pdf (по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  3. Об участии России в Парижском соглашении по климату: справка Минприроды России. http://government.ru/docs/37917/(по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  4. Рамочная конвенция ООН об изменении климата. Определяемый на национальном уровне вклад Российской Федерации,
    https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/Russia per cent20First/NDC_RF_eng.pdf(по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  5. «Стратегия долгосрочного развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года» Министерство экономического развития РФ. 23 марта 2020 г.https://economy.gov.ru/material/file/babacbb75d32d90e28d3298582d13a75/proekt_strategii.pdf(по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  6. Digges, Charles. "Russia publishes baby-steps plan toward a low carbon future." (“Россия публикует постепенный план продвижения к низкоуглеродному будущему”) The Bellona Foundation.
    https://bellona.org/news/climate-change/2020-03-russia-publishes-baby-steps-plan-toward-a-low-carbon-future/ (по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  7. Указ Президента РФ от 4 ноября 2020 г. № 666
    http://kremlin.ru/acts/bank/45990(по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  8. Проект федерального закона «О государственном регулировании выбросов парниковых газов» от 4 декабря 2018 г.
    https://regulation.gov.ru/p/86521(по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  9. Russia floats first law to regulate CO2 emissions (Россия принимает первый закон, регулирующий выбросы CO2). Climate Change News. 22 марта 2019 г.
    https://www.climatechangenews.com/2019/03/22/russia-floats-first-law-regulate-carbon-emissions/ (по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  10. Минэкономразвития России подготовило проект концепции о российской системе обращения углеродных единиц. 24 августа 2020 г. https://www.economy.gov.ru/material/news/minekonomrazvitiya_rossii_podgotovilo_proekt_koncepcii_o_rossiyskoy_sisteme_obrashcheniya_uglerodnyh_edinic.html(по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  11. «Национальный план действий первого этапа адаптации к изменениям климата». Распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2019 г. No 3183-р.
    http://government.ru/docs/38739/(по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  12. «Об утверждении Методических рекомендаций и целевых индикаторов по адаптации к изменению климата» от 9 ноября 2020 г.
    https://regulation.gov.ru/Projects/List?type=Grid#npa=110257(по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  13. Проект приказа «Об утверждении типового паспорта климатической безопасности территории субъекта Российской Федерации» от 21 октября 2020 г.
    https://regulation.gov.ru/Projects/List?type=Grid#npa=109590 (по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  14. Паспорт национального проекта "Экология"
    http://www.mnr.gov.ru/activity/directions/natsionalnyy_proekt_ekologiya/ (по состоянию на 22 декабря 2020 г.)
  15. «Об утверждении Доктрины энергетической безопасности», Указ Президента РФ № 216 от 13 мая 2019 г.
    http://www.kremlin.ru/acts/bank/44252(по состоянию на 22 декабря 2020 г.)